保安业的发展与社会控制体系的重构

　　随着经济发展和人们安全需求的增多，在维护社会秩序方面，警察一元主体的社会控制体系显得有些力不从心，保安服务公司的产生有效地缓解了这个问题。但在现实中，如何划分保安服务公司与公安机关的业务范围、职责权力，以及保安服务公司能否成为与公安机关并驾齐驱的社会控制体系中的又一主体，这都是在我国社会、经济高速发展中亟待解决的问题。 

　　当前警察一元控制主体维护社会秩序的现状 

　　改革开放以来，我国经济迅速发展，社会转型加速，社会结构发生巨大变化。与此相伴的是社会控制能力弱化，社会矛盾增多，利益冲突加剧，传统的社会控制体系已很难适应当下的社会现实，我国面临着社会控制体系的重构，但是传统因素的解体速度与现代化因素的形成速度间有一定的异步性，导致了社会控制体系出现“相对真空”的状态，所以社会控制出现了许多空缺、漏洞，导致社会秩序一定程度的紊乱。 

　　在依法治国的社会中，我国在社会控制上依然强调依靠政府的管理力量，行政色彩浓厚，社会力量参与管理的积极性没有被充分调动，从而导致管理的效益难以提高。在我国，公安机关是实施社会控制的基本力量，是社会控制的主要职能部门，在社会控制体系中占有重要的地位。 

　　警察在社会控制中发挥的作用毋庸置疑，但随着各国经济社会的发展，各类犯罪数量激增，犯罪手段日趋高科技化，加之人们对安全服务的需求越来越多，单单依靠警察这一公共的行政力量来预防、打击违法犯罪活动，再加上提供安全服务，就愈加显得力不从心，仅仅依靠警察这一元主体来进行社会控制已不适应社会的现实状况。传统警察一元主体控制体系所带来的不能满足社会日益增多的安全需求和警力不足的问题困扰着世界上的各个国家，各国也都在进行警务改革。近些年，国外“警务社会化”引领的警务改革浪潮也漂洋过海来到了中国。“向素质要警力”、“向科技要警力”、“警力有限，民力无穷”等理念频频提出并付诸实践，这虽然在一定程度上缓解了紧张的警察力量，提高了警察的工作效率，但随着我国社会转型的加速和深化，警力不足依然是掣肘公安机关的重要问题。 

　　保安服务公司产生的理论支撑与现实必然性

　　任何事物都有其产生与发展的必然性，保安服务公司也不例外。近代的西方社会，经济迅速发展，原有的政府管理模式不再适应社会现实，人们不断寻求有关政府改革的模式，这一时期出现了很多有关政府改革的理论，公共治理理论就是其中之一。所谓公共治理理论，简而言之就是政府要放权，政府部门不要大包大揽，要有自知之明，做自己应该做的事情，把可以交给社会、交给市场做的事情让渡出去，也就是我们常说的“做掌舵者而不是划桨人”。公共治理是一种区别于传统政府管理模式的新型社会管理模式，在这种模式中，政府部门与非政府组织，公共机构与私人机构相互合作，分享管理权力，通过多种管理手段，共担责任与义务，从而达到实现公共利益的目的。这种管理模式有以下三个特征：第一，治理目标上求公共利益;第二，治理主体多元化;第三，治理手段与方式的多样化。这一理论同样可以解释公安机关和保安服务公司的关系。公安机关把部分安全服务业务交给保安服务公司来做，为社会提供个别群体要求的安全服务，这有助于整体社会秩序的安定;其次，保安服务公司与公安机关共同协作，公安机关运用行政的手段，保安服务公司作为企业运用市场的手段，二者同时作为社会控制的主体维护社会秩序。 

　　随着经济社会的发展，越来越多的公民、企业等提出了更多的安全需求，而这些需求对于警察这一国家公职人员来说，放弃公共服务而去为某个社会个体服务不太现实，不过，有需求就有市场，在市场经济高度发达的今天，各国为了适应时代的发展，纷纷将部分安全服务业务进行市场化运作，保安服务公司应运而生。公安机关把一部分安全服务分给保安服务公司，一方面可以节省本身经费、警力等资源，另一方面又可以满足社会中个别群体的安全需求。另外这也符合我国政府机构改革的大趋势，所以自1984年，广东省深圳市组建了我国第一家保安服务公司——蛇口保安服务公司以来，我国保安服务业不断发展壮大。 

　　保安服务公司在社会控制体系中的作用 

　　保安服务公司在维护社会秩序、预防违法犯罪、协助公安机关工作等方面已经显示出了自己的优势，保安服务公司的产生实际上已经引起了警察体系的重构，打破了传统的一元警务控制体系，使传统的一元主体(警察)转变为二元主体(警察、保安)。虽然治保会、治安联防队等群防群治组织也是维护社会治安的主体，但这些组织的活动仅局限在一定范围内，而保安服务公司的活动是面向全社会的，所以笔者认为保安服务公司才可以称得上是真正意义上的警务控制体系中的又一主体。用公共治理理论分析警务体系重构就是公安机关这一政府部门把不必要的管理或服务活动交给市场，实现管理主体多元化，以此来减轻自身负担和提高效益。 

　　保安服务公司自创立以来发展极为迅速，保安业务由单一的人力防范，发展为人防、技防、犬防、押运、保安咨询、劳务输出等为一体的全方位的保安服务网络。保安服务公司作为维护社会治安的又一主体，作用不容忽视，主要表现在以下三方面： 

　　第一，协助公安机关维护社会秩序。保安服务公司在为客户提供安全服务的过程中，通过立岗执勤、安全检查、夜间巡逻、押运、保管贵重危险物品、提供技术防范设施等，协助公安机关预防和制止各种违法犯罪活动，成为维护社会治安稳定的一支重要力量。 

　　第二，保安业已日益成为社会控制体系中不可或缺的部分。保安业可以承担警方的社会安全防范工作，缓解公安机关警力不足。同时，又满足了社会各界不同层次的安全需求，与公安机关一起构成了适应社会主义市场经济体制下的社会公共安全保障体系。 

　　第三，保安业带来了良好的社会效益。保安服务公司作为为社会提供专业化、有偿安全防范服务的特殊企业，在完成自身任务的同时，还可以对各单位、广大群众进行安全防范宣传教育，在实现自身经济利益的同时，也实现了较好的社会效益。 

　　在北京奥运会安保过程中，31个奥运会竞赛场馆、15个非竞赛场馆、23个训练场馆、107家签约饭店、2个媒体村、3个新闻中心等场所中，都有保安员的身影;兴奋剂检查样品、奥运会奖牌、奥运会比赛枪支都由中国的保安押运企业负责押运。奥运一役中，中国保安的表现，可谓“大获全胜”。 

　　现实中保安服务公司的尴尬地位 

　　保安服务公司对社会产生的积极作用毋庸置疑，但是我国保安业起步较晚，在现实中不可避免会产生一些问题，像非正规保安等。同时将保安服务公司与公安机关的关系界定为“领导与管理”，带有强烈的行政色彩，这在无形中否定了保安业的主体地位，造成政企不分、滥用职权、关系不畅等现象。为了更好地发挥保安服务公司的社会控制主体作用，笔者认为需要对其与公安机关的关系，对其业务范围、权力权限加以明确。 

　　目前，根据2009年9月国务院通过的《保安服务管理条例》(以下称《条例》)的规定，保安服务公司是独立的经济实体，只接受公安机关的监督管理，二者之间并没有上下级关系。这也是公安部倡导的公安机关由“办”保安到“管”保安的转变。但现实中，一些公安机关往往把保安服务公司当作自己的下属机关或者是自办企业，甚至拿保安服务公司的资金充当自己的经费。保安业的管理体制理不顺将大大阻碍其维护社会秩序的作用。保安服务公司是提供保安服务的企业，是独立的法人，其应该受市场机制的调节。公安机关是政府部门，保安服务公司是企业，政企要分家。保安服务公司提供的服务可以说是公共产品，任何公民和团体都可正当地雇用保安员，既然这种服务是公共产品，那么政府组织就应该放手把这些产品的提供交给保安服务公司来做，政府负责监督，由此追求社会公共利益的最大化。像英国的“Group4”公司，在1993年就被内务部指定承包管理监狱，为法庭提供保安服务。保安服务公司不是公安机关的下属机构，也不是其附属机构，应该确立二者平等的主体地位，建立保安服务公司与公安机关的合作关系。 

　　此外，《条例》对保安服务公司的业务作了明确规定，第二条中规定的保安服务范围包括：一、保安服务公司根据保安服务合同，派出保安员为客户单位提供的门卫、巡逻、守护、押运、随身护卫、安全检查以及安全技术防范、安全风险评估等服务;二、机关、团体、企业、事业单位招用人员从事的本单位门卫、巡逻、守护等安全防范工作;三、物业服务企业招用人员在物业管理区域内开展的门卫、巡逻、秩序维护等服务。从中可以看出，当今保安服务公司所从事的大多是门卫、站岗、巡逻、押运、安全检查等层次较低的人防项目活动。 

　　《条例》第二十九条还对保安员的权限作了规定，保安员的权力与普通公民没有太大的区别，当他们在发现违法犯罪时只有扭送、保护现场等义务，而没有优于普通公民的处置权力，这导致了保安员在从事危险性业务中的责权不平衡的现象。以上这些管理体制不顺，缺少权力等问题都使保安服务公司在现实运作中处于尴尬的境地。 

　　国外先进经验的借鉴 

　　怎样划分保安服务公司与公安机关的业务范围，也就是公安机关应该把哪些原有的警务活动交给保安服务公司来承担，是构建警务二元主体必须解决的问题。在这方面我国并没有明确的法律来对其进行划分，在现实中警察依然承担着大量的非必要的警务活动。对此，笔者认为我国可以借鉴新加坡保安业的经验。新加坡的保安业分为官办和民办两种形式：工商保安服务公司和私人保安服务公司。工商保安服务公司是新加坡官办的保安机构，隶属于国家内务部。新加坡颁布的《工商保安服务公司法令》中明确了其辅助警察的地位，其高级职员由内务部任命，保安员授衔并配备武器，其与警察的区别仅仅是没有调查、破案的权力。工商保安服务公司实行有偿服务，收入除纳税外不上交，用于自身的发展。新加坡的私人保安业也由内政部管理，保安员不得配备警械，只从事一般的保安咨询及人防、技防服务。 

　　新加坡这两种保安服务公司的业务范围很明确。工商保安服务公司的业务范围有：承担政府部门、各国驻新大使馆、知名人士住宅的警卫任务;承担政府执法人员、银行及商业的收银人员的武装护卫;承担银行、金银珠宝店等的守护任务;供应、安装与维修所设计的安全防范系统，供应网络的硬件与软件，开展网络保安等。私人保安业的经营范围有：商业机密案件;家庭失和案件和个人机密案件。新加坡的私人保安业有权承办民事案件的取证，这样可以使警方能集中精力打击违法犯罪。 

　　鉴于国外保安业发展较早，模式较先进，笔者认为我国保安业的发展可以借鉴国外的先进经验，根据我国的实际情况，在法律层面对保安服务公司的业务范围、权力权限以及其与公安机关的关系作一明确的规定，在法律上确定保安业在社会控制体系中的主体地位。相比新加坡《工商保安服务公司法令》和韩国《用益警备业法》，我国的立法相对较晚，这不仅不利于保安业自身的发展，更重要的是不利于保安服务公司发挥维护社会安全与秩序的作用。 

　　结论 

　　作为保安服务公司，其应该以市场为导向，努力拓展业务范围，巩固和提升自己的主体地位。保安业是因市场需求而产生的，其业务范围的扩展也应以市场为导向，哪里有需求，哪里就应有服务，市场有所需，保安服务公司就要有所为。当然，这里所说的有所为是合法行为。我国所颁布的有关保安业的法规中，对保安服务公司的业务范围规定的都很笼统，这在一定程度上也给保安服务公司很大的自由，只要不违法，业务可以自己开展。像私家侦探业务在我国内地还不是很多，但在国外已颇具规模。此外，随着国际恐怖主义的出现，出国人员在国外被绑架杀害的案件时有发生，怎样保护这些出国人员的安全，保安服务公司完全可以开拓国际保安业务来满足这种需求。 

　　综上所述，笔者认为保安业已经在社会控制体系中树立了自己的主体地位，其发展已经改变了传统的警察体系。目前我国保安业的发展还不成熟，问题还有很多，怎样加强巩固其自身的社会控制主体地位还需很多努力，随着有关法律的完善，业务范围、权限的明确化，保安业作为社会控制新主体的作用会愈加凸显。